Deze keer in de rubriek ‘Aangeslagen’ zo vlak voor jouw vakantie geen ingewikkelde fiscale kost of jurisprudentie, maar een constatering waarover je vast een mening zult hebben of die op zijn minst de wenkbrauwen doet fronsen. De Belastingdienst huurt namelijk zzp'ers in die volgens de regel schijnzelfstandig zijn, omwille van de bedrijfscontinuiteit. Iets waar de gemiddelde werkgever niet mee wegkomt.
Als ik zzp-er, DBA of handhavingsmoratorium in de titel had opgenomen was je mogelijk al meteen afgehaakt. Logisch want in menig ‘Aangeslagen’ is dit onderwerp al aan de orde geweest en in de 2Xplain PRO nieuwsbrief heeft de term ‘zzp’ alleen al dit jaar 32 keer in de titel gestaan.
Vervanging VAR
Onze wetgever is al bijna 10 jaar druk bezig om een goede oplossing vorm te geven ter vervanging van de VAR (Verklaring Arbeidsrelatie) die in 2016 is afgeschaft. Ook het huidige, inmiddels demissionaire, kabinet was druk bezig een goede opvolger te formuleren. Sinds de afschaffing van de VAR zijn werkgevers/ opdrachtgevers bedolven onder nieuwe initiatieven die moesten voorkomen dat schijnzelfstandigen als zelfstandige konden werken. Cijfers over de werkelijke omvang van schijnzelfstandigheid hebben we nooit gezien. Of die cijfers bestaan vraag ik me af.
Handhavingsmoratorium
Schijnzelfstandigheid kan alleen vastgesteld worden tijdens een controle door de Belastingdienst, maar vanwege het nog geldende handhavingsmoratorium dateren de eerste controleresultaten pas uit de periode 2019-2021. Onderstaande afbeelding uit een rapport van de Algemene Rekenkamer geeft het resultaat weer van de acties van de Belastingdienst bij opdrachtgevers in deze periode. Door de coronapandemie hebben er in 2020 en 2021 minder bedrijfsbezoeken en boekenonderzoeken plaatsgevonden dan de bedoeling was. Daarnaast was een deel van het aantal toegewezen fte’s nog niet inzetbaar vanwege opleiding en tijdelijke inzet elders in de organisatie.
Tandeloze tijger
Omdat de Belastingdienst door het handhavingsmoratorium voornamelijk een voorlichtende en coachende rol speelt en al zes jaar maar heel beperkt repressief kan handhaven, is zijn geloofwaardigheid bij het toezicht op arbeidsrelaties behoorlijk aangetast en daarmee de nalevingsbereidheid van werkgevers/ opdrachtgevers. Sterker nog, van de bijna 6.000 vooroverleggen over eigen overeenkomsten in 2016, herhaalden slechts 359 dit in 2021, het jaar waarin die overeenkomsten uit 2016 afliepen. Voor het rapport ‘Focus op handhaving Belastingdienst bij schijnzelfstandigheid’ sprak de Algemene Rekenkamer ook belastingdienstmedewerkers. Zij vonden dat de coachende rol van de Belastingdienst gepast was toen de Wet DBA net was ingevoerd, maar dat deze rol inmiddels niet goed meer is uit te leggen. Een aantal van hen vreesde dat de Belastingdienst te boek komt te staan als een tandeloze tijger.
Belastingdienst overtreedt zelf de regels
Uit het rapport van de Algemene Rekenkamer ‘Staat van de rijksverantwoording 2022’ over de boekhouding van de ministeries blijkt dat de Belastingdienst als werkgever de regels rondom schijnzelfstandigheid ook niet naleeft. Het Ministerie van Financiën huurt via een tussenpartij honderden zzp’ers in die eigenlijk in een dienstbetrekking werken volgens de Wet DBA. De Rekenkamer is niet tevreden over het financieel beheer bij de rijksoverheid. Ik citeer uit het rapport: 'Netjes kunnen uitleggen hoe belastinggeld door ministers is besteed, is de basis voor vertrouwen van burgers in hun politiek bestuur.' Een ministerie dat de regels overtreedt van een wet waarvan het zelf de ‘initiatiefnemer’ is en het zelf moet handhaven maakt het wel erg bont.
Te weinig gespecialiseerd personeel
In het rapport ‘Focus op handhaving Belastingdienst bij schijnzelfstandigheid’ concludeerde de Algemene Rekenkamer al dat de Belastingdienst moeite heeft met de handhaving van de Wet DBA. De regels rondom inhuur van zzp’ers zijn te complex, fiscale en arbeidsrechtelijke beoordeling lopen door elkaar heen en de Belastingdienst heeft te weinig gespecialiseerd personeel in dienst voor bepaalde werkzaamheden, met name voor de arbeidsintensieve onderzoeken gericht op schijnzelfstandigheid.
En juist om bepaalde specialisaties aan te vullen overtreedt het Ministerie van Financiën de wet, overigens net zoals andere ministeries. Reden van de Belastingdienst: 'Zonder deze inhuur zou de continuïteit van de bedrijfsvoering in gevaar komen'. Het gaat hier voornamelijk om IT-ers die volgens het ministerie niet in dienst willen treden omdat dit financieel onaantrekkelijk is. Zou een gemiddelde opdrachtgever deze verdediging aanvoeren richting de Belastingdienst, dan zou daarmee zeker geen genoegen genomen worden.
Dienstverband onaantrekkelijk
De Directeur Generaal heeft voor de Belastingdienst zelfs een speciale interne procedure laten optuigen (uitzonderingsprocedure) voor inhuur van zzp’ers die eigenlijk in loondienst zouden moeten werken. De DG heeft bij de Belastingdienst inclusief de afdeling Toeslagen in 2022 voor 600 zzp'ers deze uitzonderingsprocedure toegepast, in totaal goed voor ruim 18% van de totale personeelskosten. Om in de geest van de wet te handelen droeg het ministerie vrijwillig premies voor werknemersverzekeringen af voor deze schijnzelfstandigen, om ‘uitholling van de sociale zekerheid’ te voorkomen.
De Algemene Rekenkamer is uiterst kritisch over deze werkwijze. Zij begrijpt dat de continuïteit van de bedrijfsvoering van groot belang is maar is tegelijk bang dat de geloofwaardigheid van de belastinginspecteurs in gevaar komt als hun leiding binnen de eigen organisatie honderden uitzonderingssituaties goedkeurt.
Er is een koerswijziging ingezet met als doel het aantal ingehuurde schijnzelfstandigen in 2023 en 2024 sterk te verminderen. Bij de Belastingdienst moet dat volgens de minister wel lukken, maar ze verwacht weinig succes bij Toeslagen. Deze dienst moet namelijk vaart maken met compensatie van de ouders die gedupeerd zijn in de toeslagenaffaire. De Rekenkamer ziet toe op de ontwikkelingen, maar vermoedelijk worden de eerste cijfers pas in het voorjaar van 2024 openbaar.
Reactie minister
De inmiddels demissionair minister Sigrid Kaag van Financiën schreef in haar bestuurlijke reactie dat inkoopbeheer bij de Belastingdienst een hardnekkig probleem is wat goeddeels komt door het niet naleven van de aanbestedingsregels. Ik vraag me af of de minister het doelbewust optuigen van een speciale interne procedure om zzp’ers in te huren kan verwoorden als 'het niet naleven van de aanbestedingsregels'. Maar in plaats van het boetekleed aan te trekken voor deze onjuiste handelswijze schreef ze in haar bestuurlijke reactie op het rapport dat het geen gewoonte mag worden om in het kader van de continuïteit van de bedrijfsvoering de aanbestedingsregels bewust niet na te leven. Zei ze hier nu: 'Ik weet dat het niet klopt, maar we blijven het toch nog doen'?
Kwaadwillendheid
Onder het handhavingsmoratorium kwalificeert dit als kwaadwillendheid. Op de website van de Belastingdienst staat op de pagina ‘Wet DBA en controle door de Belastingdienst’:
'We handhaven als we u als kwaadwillend zien. Dat bent u als u 'opzettelijk een situatie van evidente schijnzelfstandigheid laat ontstaan of voortbestaan omdat u weet – of had kunnen weten - dat er feitelijk sprake is van een dienstbetrekking'.'
En vervolgens staat op pagina 13 van het Handhavingsplan arbeidsrelaties 2023:
'Heeft de Belastingdienst een aanwijzing gegeven en kwalificeert de arbeidsrelatie tussen
opdrachtgever en opdrachtnemer als een dienstbetrekking, maar vindt binnen de redelijke termijn geen of onvoldoende opvolging van de aanwijzing plaats of is deze arbeidsrelatie niet in de aangifte loonheffingen opgenomen, dan zal de Belastingdienst overgaan tot het opleggen van een correctieverplichting of naheffingsaanslagen ter zake van de niet ingehouden en afgedragen loonheffingen met belastingrente en eventueel boetes. Daarbij kan worden teruggegaan tot het moment waarop de aanwijzing is gegeven.'
Jouw situatie
Wat verschilt dit van jouw situatie? Menig werkgever huurt mogelijk wel eens zzp-ers in omdat het voor hen (financieel) onaantrekkelijk is om in loondienst te werken en de bedrijfsvoering zonder hen in gevaar komt. Zou je dan wegkomen met het vrijwillig afdragen van premies voor werknemersverzekeringen om ‘uitholling van de sociale zekerheid’ te voorkomen? Als je dat al zou kunnen zou hierdoor een naheffing voor de premies werknemersverzekeringen worden voorkomen. Een werkgever kan deze premies overigens niet vrijwillig afdragen.
Laten we hopen dat de nieuwe bewindslieden van het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met voor de praktijk haalbare regels komen rondom inhuur van zelfstandigen. Vermoedelijk moeten we daar door de val van het kabinet nog ongeveer een jaar op wachten.
De brief die de minister voor de zomer wilde schrijven aan de Tweede Kamer laat nog wel een poos op zich wachten. Mogelijk wordt er op de ministeries met de sociale partners wel verder gewerkt aan de criteria voor de hervorming van de arbeidsmarkt. De tijd zal het leren.
Hoe kabinet zzp-problematiek te lijf wil gaan
Wet deregulering beoordeling arbeidsrelatie (DBA)